農村水圳新想像─萌芽中的微水力公民電廠，如何突破水權難取得、法規不友善等困境

2024-03-18 上下游News&Market

農村水圳新想像─萌芽中的微水力公民電廠，如何突破水權難取得、法規不友善等困境？

文／主婦聯盟環境保護基金會資深主任吳心萍、綠色公民行動聯盟研究員劉如意

台灣多山、多雨，曾有統計顯示，台灣的水力發電潛力達 12G，且與民眾、社區及農村習習相關的灌溉用渠道─水圳，更是其中的主力。

以社區為主體發展的水力發電，可以使用灌溉用圳路渠道等既有設施，不需額外興建硬體，也能夠維持圳路河道既有功能與生態環境，我們稱作「微水力」公民電廠。從構思、設計到實踐都由社區主導，也就是由社區民眾規劃出資，發電收益用於經營在地的電廠，可避免破壞農漁村、農漁產業與地景問題，而且發電收益，可回饋社區發展。

然而，目前想發展微水力的社區，實際執行上有著重重障礙。以下整理幾個失敗案例，點出目前發展上的問題，希望能引起各方的討論。

水權管理紛雜─陽明山磺溪案例，亟待跨部會協調機制

以陽明山磺溪為例，文化大學共創光明頂團隊在鄰近地區推動 USR 計畫已有 5 年，他們觀察到山區電力韌性不足的問題，甚至還曾在社區的樂齡共餐活動上，出現社區電線因老舊起火的意外，因此想改善學校周遭的能源體質。

團隊評估陽明山附近的七星農田水利會埤圳共有 26 條；北基農田水利會埤圳數約 300 條，發展潛力十足，因此，USR 團隊與在地社區打算利用磺溪旁七星農田水利會舊的水圳，將水引入其中做微型水力發電。

但光是在取得水權與土地使用的步驟，就需要經過七星農田水利會、台北市水利處、工務局大地工程處、第十河川局、陽明山國家管理處法規等單位的跨部會協調「關卡」。團隊表示，水權問題的協調會遇到「推來推去」的狀況，但這其實代表相關單位的承辦人沒處理過微水力發電的業務所導致。

社區無法取得水權─東光社區案例

南投魚池的東光社區理事長楊清極憶道，約從2012年開始，社區便關注並投入生態、農業與環境議題；2016 年起以防洪與水源保護議題為主，希望從源頭的水質保護著手，帶動環境的永續。

楊清極說明，社區之所以想投入微水力發電，是從朋友送他一部從廢船上拆下來的 10KW 水力發電機而引發。其實，東光社區早在百年前就參與了現代化的電力基礎設施過程，與電力的淵源甚深。

1920 年，日本人興建日月潭第一水力發電所時，為運輸資材及相關人員，自水社開闢 80 公里長的電氣車鐵路系統，其中便經過現在的東光社區。此外，東光社區的向天圳也是為補足日月潭水量而建造的約 15 公里的地底水道之一部分。

流經東光社區的這段水圳，是整條武界引水道唯一露天的一段，因此稱為向天圳，水量終年穩定，是發展微水力不可多得的必備條件之一。

百年之後，同樣的水，卻有著不同的想像。楊清極表示，發展微水力發電時通常最擔心廢棄物影響發電設備，但向天圳上游水用於日月潭發電，因此在上游就阻擋了廢棄物，向天圳自然不用擔心廢棄物阻塞，可說是不可多得的條件。

社區目前已經申請能源局公民電廠示範獎勵第一階段的補助，原本想利用從廢船上拆下來 10KW 的水力發電機自發自用及儲能，提供公共照明、設置電動車充電樁等設施，供社區民眾以及遊客充電，增加遊客停留時間，同時提高當地農產品的能見度。

但向天圳水權屬台電，也需與國產署溝通，為台電管轄。台電曾試做小型微水力發電設備，後因效能不佳而拆除。台電不同意將水權開放給東光社區，社區與國產署的溝通亦不順利，目前空留機組框架，無法發展綠能，實屬可惜。

反觀鄰國日本，在 311 地震後推動包括小型水力發電在內的多元再生能源，除了設立「小水力發電諮詢窗口」，提供開發小型水力發電所需要之法律程序資訊，也簡化相關申請程序，降低申請費用。在大型水力發電設施下游的小型發電站已從申請許可制改為登記制，而水權申請處理時間也從 5 個月大幅降低至 1 個月。在地方政府層級，地方整備局、河川事務所等亦設有小型水力發電諮詢窗口。

社區型微水力發展，亟待分類及定義

根據再生能源發展條例的定義，台灣的「小」水力是指「利用水道、圳路、管渠或其他水力用水以外用途之水利建造物之原有水量及落差，以直接設置或另設旁通水路設置之方式，轉換非抽蓄式水力為電能，且裝置容量未達二萬瓩之發電方式」。

也就是機組裝置容量在二萬瓩（20MW）以下，就屬於「小」水力。然而對比太陽能發電，最小的躉購級距是 10K（換算屋頂面積大約為 30坪），就知道我國定義的「小」水力，其實一點都不「小」。

上述兩個例子中提到的「微」水力，往往是裝置容量以 KW 計，只有數十、甚至個位數。以東光社區來說，社區想像的微水力發電是以一部發電機 30KW 來思考。許多農村利用水圳要開發的規模才 10KW 不到，卻被放在同一個二萬瓩以下的「小」水力的級距與思維裡。

台灣缺乏對小水力、微水力的分類、定義及現況了解，對於以社區為主體發展的微水力公民電廠，將難以有對應的協助機制。

微水力發電躉購級距應更細緻，才有助發展

以今 (2024) 年度再生能源發電設備電能躉購費率來看，小水力發電躉購分為三個級距，分別是 1 瓩以上不及 500 瓩，一度電為 4.8936 元；500 瓩以上不及 2,000 瓩，一度電為 4.2285 元；2,000 瓩以上不及 20,000 瓩，一度電為 2.8599 元。微水力的回本時間比太陽光電更久，幾乎需要 10 年以上。

根據訪談得知，社區或住家太陽能屋頂最小費率約每度 5.7 元，回本約需 9 至 11 年，但是小型水力發電多在十年以上，施作困難度較高者，20 年都未必能夠回本。現有躉購費率誘因不足，應該要提升費率。我們認為應該增加更小的級距，作為社區發展微水力的誘因。

而日本針對中小水力的躉購費率分為兩類，分別是安裝全新設備以及現有引水利用型，各分成三個級距，分別是：200 KW 以下，0.2～1MW，1MW～30MW。日本 2021 年的躉購電價就有細切分到 200KW 以下(每度 34 日元，相當於台幣 7.5 元），2022 年更是升級成 FIP（feed-in premiums）制度，根據電力批發市場的銷售價格來訂定合理躉購價格。

社區微水力缺乏水文統整訊息

台灣的社區若要做微水力發電，前期需要自己做足功課。我們拜訪的社區、團隊紛紛表示，並非各地的河川局都願意提供水位、水量等資料，有的社區甚至要想方設法自行測量。

微水力發電前的流量評估是關鍵，關乎是否有發展的潛力、推估機組與防洪的需求；但流量等水文資料是計算分潤的基礎；評估經濟效益的 IRR 指標也需要水文資料來轉換。不過目前水文資料都難以從公部門取得。

經濟部水利署去 (2023) 年盤點了全台小水力開發潛能地區，包括河川小水力潛能地點 47 處及 2 處灌溉渠道地點；另有農水署盤點共 27 處，但皆是 20MW 以上、且需要與建大型設施、影響環境甚巨、需要環評的潛力地點，非本文強調的水力發展型態，顯示微水力場址目前缺乏盤點依據。此外，對於其他部會是否也有水圳或水權的所有權（例如台電），我們認為也應該有所盤點。

日本國土交通省（相當於台灣交通部）設立「小水力發電諮詢窗口」，並簡化相關申請程序、降低申請費用，以促進河川資源的利用，提供小水力開發所需之各項資訊。日本政府也統一調查評估各地小水力發電裝置之發電量，並透過「土地改良長期計畫」（2016）將灌溉設施設置小水力發電裝置的利用率提升至 30% 以上，帶領各地方單位協助促進小型水力發電發展。

缺乏「以地方為本」的招標設計：苗栗穿龍圳的例子

另外，推展社區微水力、公民電廠的同時，我們必須思考，招標機制是否適用？招標機制中的價格標，是否需要調整？是否有機會提升公民參與機制的比重與價值，而非僅以價格為單一衡量標準？價格為上的招標機制會讓有心經營在地綠能的社區，最終敵不過大企業。

苗栗穿龍圳就屬如此令人扼腕的案例，社區在水保局 (現升格為水保署) 的協助下申請到能源局公民電廠補助，原本也打算發展 20KW 的微水力，並結合低碳農產品發展及體驗旅遊等，甚至連公部門也投入協助，期待此案能作為日後的範本。

令人失望的是，最終農水署仍將圳路的使用權公開招標，讓社區與廠商在資源不對等的狀況下競爭，以些微的回饋金及裝置容量的差異，最終由廠商得標。

這使得前期的溝通、取得的互信、部會協調、用地取得、社區共識與規劃等都付諸流水，也失去投入甚深的公部門、智庫團隊、社區以及建立起來的信任基礎。居民失去共享、共同參與設計開發、分享發電的機會，公部門對於協助社區發展公民電廠卻步，且社區提出規模小的水力，才更符合社區景觀及農業等需求，最終卻是多輸局面，實在令人惋惜。

歐盟的公民電廠，比企業更有優先參與綠能的權力

在歐盟，從中央到地方，社區的公民電廠能享有比企業更優先參與綠能發展的權利，比利時要求市政府的再生能源專案需有 50% 的市民持份；荷蘭的國家氣候法鼓勵陸域風力和太陽能有 50% 的資金來自公民；西班牙 Saint-Gilles 市的招標條件中，參與對象須為合作社、能源社區；史特拉斯堡的招標資格，也限制只有「公民能源社區」形式的組織才能參與招標。

日本京都，公有屋頂的招標設計允許公民團體、社區比企業更優先參與，甚至公民團體還可以免繳房租給市府，因為京都市政府認為，公有建物本來就是市民的，市民當然不用再繳房租了。

這樣的思維正是台灣各級機關缺乏的，若只想依循往例，一切用價格決定，就自認已做到了合法、透明；甚至認為若是在標案設計上讓在地社區有優先權，是在「圖利」特定社區、特定公民，那我國的淨零轉型，將會損失許多民意基礎。

萌芽中的小水力公民電廠，需要政府更多的協調與協助

據推估，全台的農業渠道的小水力潛力可達 560 MW，這些豐沛且不傷害社區、生態的綠能資源，應該要讓社區有發展的權利。我們也建議農水署設計更友善社區主導、經營農圳微水力的計畫，讓農村可以透過微水力公民電廠，有更多活絡經濟的可能。

在苗栗穿龍圳這個例子中，我們建議農水署在圳路水權的招標設計上，應該從一開始招標的規則、評選項目及比重等設計，至少讓公民參與的指標至少要佔 60% 以上。也可設計一定規模以下的微型水力免透過招標，用更友善社區參與的其他機制參與。而河流等的水權，則應該透過跨局處、部會整合，才能讓台灣豐沛的水力廣泛被農村、社區應用。